Los contratos menores son aquellos con un importe inferior a 15.000 euros (sin IVA) si son de suministro o de servicios, o inferior a 40.000 euros (sin IVA) si son de obra. Por debajo de esos umbrales, los contratos no necesitan salir a licitación; es decir, se adjudican a dedo. También se reducen significativamente los requisitos de publicidad que la ley les exige. Aunque la Administración pierde en transparencia, concurrencia y control del gasto, gana en agilidad.

En todas las administraciones, el abuso del contrato menor constituye una práctica administrativa tan extendida y tolerada que, como mínimo, implica una ineficiente gestión de los recursos públicos y, en un altísimo porcentaje de las veces, un palmario fraude de ley. A veces, incluso, termina en los tribunales.

En 2015, la Audiencia Provincial de Cáceres condenó por prevaricación a la alcaldesa y seis concejales de Plasencia que habían fraccionado en contratos menores unas obras para adjudicárselas a dedo al mismo constructor. Los jueces resaltan en su sentencia que conocer los umbrales de los contratos menores y la prohibición de dividir uno ordinario en varios menores para “disminuir su cuantía y eludir así los requisitos de publicidad, el procedimiento o la forma de adjudicación que corresponda” constituye “una información básica y esencial de cualquier autoridad administrativa que habitualmente realice actividades de contratación”, y “probablemente de lo primero que se aprende cuando se ejercen tales funciones”. Es decir, los condenados sabían perfectamente que estaban vulnerando la ley; de ahí la prevaricación: dictaron una resolución arbitraria a sabiendas.

En otras palabras, el mal uso del contrato menor no se produce porque los gestores desconozcan que incumplen la ley fraccionando los contratos o ajustando su precio de adjudicación por debajo de los umbrales legales. De hecho, suelen burlar de forma bastante poco sutil los límites que definen un contrato como menor. Entre 2016 y 2024, los hospitales públicos madrileños adjudicaron 4.461 contratos por importe de 14.999,99 euros. Un céntimo por debajo del tope legal. A la cabeza, el Gregorio Marañón, con 1.079 contratos; seguido del Puerta de Hierro, con 831; y el Hospital del Henares, con 736. Son muchos más los contratos de 14.999 euros, un total de 46.820, de los que el 36% corresponde al Gregorio Marañón. De más de 14.990 euros se adjudicaron 63.111. En cientos de casos, estos contratos ajustados casi al céntimo para eludir el umbral de los 15.000 euros tienen el mismo adjudicatario, el mismo objeto e incluso la misma fecha. Un fraude de ley a plena vista.

José Manuel Martínez Fernández, colaborador del Observatorio de Contratación Pública y autor de varios libros sobre contratación pública, transparencia y corrupción, señala en algunos de sus artículos que la práctica estandarizada de acudir al contrato menor roza, en realidad, el delito. “Todo aquel que trabaja en la Administración sabe que no se puede utilizar indiscriminadamente el contrato menor para cubrir necesidades recurrentes”, escribe. A su juicio, la ley ofrece “muchísimas alternativas: contratos de servicios y suministros a precios unitarios o acuerdos marco, que solucionan todos los problemas”. “Basta con ver el gasto de medicamentos o aparatos de los dos últimos años”, explica, “y, con seguridad, el 90% se repite; para ese porcentaje debe abrirse un procedimiento con concurrencia y con los lotes que sean necesarios”.

Silvia Díez Sastre, catedrática de Derecho Administrativo de la Universidad Autónoma de Madrid, en cambio, rompe una lanza en favor de los departamentos de contratación de los hospitales al tiempo que carga contra las administraciones por no facilitarles medios y personal. “Los hospitales no tienen servicios de juristas y a veces les falta gente capacitada para redactar los pliegos, que es una labor muy compleja”, lamenta.

Advertencias de la Intervención General

Tampoco parece haber frenado la apetencia de los gestores hospitalarios por el troceo de los contratos el hecho de que la Intervención General de la Comunidad de Madrid les advierta sobre sus excesos y su carácter fraudulento en todos y cada uno de los informes que elabora cada año. 

Por ejemplo, el Hospital Universitario Puerta de Hierro fraccionó contratos por importe de 43,27 millones de euros en 2019, lo que equivale al 61,1% del valor de todos los menores adjudicados ese año. Además, si se suman los procedimientos abiertos en los que se presentó un único licitador y los procedimientos negociados sin publicidad, en casi el 49% de las adjudicaciones no hubo concurrencia ese año, según destaca la Intervención General. Un patrón preocupante porque revela, como poco, una ineficiente gestión del dinero público. Si no hay competencia, no hay rebaja de precio.

Así, los interventores afean a los gestores del Puerta de Hierro que incurran en fraude si adjudican contratos con el mismo objeto –un mismo medicamento o suministro de material sanitario– de forma sucesiva, o si con ellos cubren necesidades recurrentes y previsibles. Y, aunque no haya fraude, resaltan, sí dejan claro que existe una “incorrecta planificación y una mala praxis“. El resultado es que esos contratos menores indebidamente fraccionados son “nulos de pleno derecho”, por haberse suscrito “prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido”.

Pero estas reprimendas anuales parecen caer en saco roto. El número de contratos menores adjudicados en 2024 –335.027– fue ciertamente un 31% inferior al de 2016 –485.119–, pero su importe total ha crecido un 47%, de forma que ha pasado de 698,94 millones de euros a 1.027,76 millones en ese intervalo. Se firman menos, pero con precios de adjudicación más elevados.

Según el análisis efectuado por Público, el Hospital Clínico San Carlos es el centro público madrileño que más contratos menores adjudicó entre 2016 y 2024, casi medio millón –496.544–, seguido del Ramón y Cajal –400.679– y del Gregorio Marañón –391.692–. No obstante, por el importe gastado, es el Gregorio Marañón el líder del ranking, con adjudicaciones valoradas en 1.117,45 millones de euros. El segundo es el Clínico San Carlos, con 881.345 euros, y el tercero, el Ramón y Cajal, con 823.517 euros. Esta tríada de campeones del abuso del contrato menor suma un tercio de los firmados en el periodo analizado. También son los hospitales de mayor tamaño, con más de 1.000 camas cada uno, sólo superados por La Paz, que roza las 1.500.

El caso del Hospital Infanta Leonor

Aunque no siempre hay correlación entre número de camas y número de contratos menores. El Hospital Infanta Leonor, situado en el barrio de Vallecas, es uno de los más pequeños de Madrid, con sólo 264 camas. Pero en 2016 adjudicó 42.439 contratos menores, más que el Doce de Octubre, que quintuplica su número de camas. En 2017, firmó 34.814 contratos menores, más que La Paz, el mayor hospital de Madrid. En los años posteriores, el número de contratos menores se desplomó, con sólo 6.427 en 2024, pero no así su importe, que alcanzó máximos en 2023, con un volumen de 51,39 millones de euros, y en 2024, con 63,97 millones. Es decir, por encima de las adjudicaciones en euros del Puerta de Hierro y La Princesa, respectivamente.

Además, sólo el Gregorio Marañón firmó más contratos de entre 14.900 y 14.990 euros que el Infanta Leonor en el periodo analizado. De 14.999 euros, el hospital vallecano adjudicó 8.359, el doble que el Doce de Octubre.

Preguntada al respecto, la Consejería de Sanidad sólo responde que el Infanta Leonor ha reducido su volumen de contratación menor en un 87,5%, por lo que ahora los suministros licitados alcanzan el 70,2% de sus necesidades.

En sus informes de 2018 y 2019, la Intervención General de Madrid reprochó a los gestores del Infanta Leonor que hubieran hecho compras “prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido” por importe de 17,99 millones de euros en sólo seis meses –de octubre de 2018 a marzo de 2019– y de 22,26 millones el semestre anterior. Nada menos que el 73,43% de las compras se firmaron “sin tramitar expediente alguno para seleccionar al proveedor o atribuyendo el carácter de contrato menor en supuestos en los que el importe supera el máximo establecido […] y en múltiples ocasiones fraccionando el objeto del contrato”.

La Intervención también revela algunos de los trucos utilizados por los gestores del hospital para trocear los contratos y eludir la ley. Por ejemplo, dividen el suministro “según medida, talla o grosor, a efectos de no rebasar el máximo establecido [15.000 euros sin IVA] en productos tales como suturas, tornillería, catéteres, periféricos, sondas…“. No se trata de una trampa exclusiva del Infanta Leonor. La imitan todos los hospitales. Lo constató Público cuando analizó los contratos menores de la Fundación Hospital de Alcorcón [puedes verlos aquí]: bandas elásticas para ejercicios de rehabilitación, divididas en contratos según los colores que indican sus diferentes grados de resistencia, o guantes de examen estériles adquiridos según la talla: pequeña, mediana y grande.

O por subtipos. Al gigante estadounidense Johnson & Johnson el Ramón y Cajal le adjudicó 191 contratos de suturas, por valor de 572.399 euros sólo en 2024. Pero se las dividió en 70 contratos de suturas manuales, 33 de suturas mecánicas, 19 de suturas no reabsorbibles de origen natural, 69 de suturas reabsorbibles y no reabsorbibles sintéticas…

“La contratación menor se ha reducido casi un 80% en el Hospital Ramón y Cajal“, contrapone la Consejería de Sanidad, gracias a los “acuerdos marco de medicamentos, los procedimientos para fármacos exclusivos y material sanitario, y la estabilización de servicios recurrentes mediante contratos de mantenimiento, limpieza y seguridad”.

En otros casos, el objeto del contrato se camufla bajo una etiqueta genérica, que impide saber qué se está comprando. Así, hay miles de contratos menores de “productos farmacéuticos” y “otros productos farmacéuticos”. Y de “medicamentos oncológicos” y “otros medicamentos oncológicos”. O de “antiinfecciosos” o “antirretrovirales”. También de “guías”, “agujas”, “bolsas”…

Catálogo de trampas

Según establece la doctrina de la Oirescon (Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación de España) y las juntas consultivas de contratación del Estado y autonómicas, si las adjudicaciones de un mismo suministro o servicio a un mismo proveedor superan los 15.000 euros en el plazo de un año, se está fraccionando el contrato. Así que los gestores juegan con las etiquetas de los contratos. Un ejemplo: a Takeda Farmacéutica España, el Ramón y Cajal le adjudicó 171 contratos menores por valor de 1,1 millones de euros en 2024. Trece son contratos de Maribavir, un antiinfeccioso, cada uno con un importe de10.560 euros sin IVA, y todos con fecha de noviembre y diciembre –cuatro en un mismo día–. Superando, por tanto, el límite legal. En octubre ya le había otorgado tres contratos por exactamente ese mismo importe, pero como objeto figura el genérico “medicamentos antiinfecciosos”. Además, en enero, febrero, marzo, julio y septiembre le había adjudicado ocho contratos más con la etiqueta “otros medicamentos antiinfecciosos”, pero de nuevo con el mismo precio, 10.560 euros. Entre abril y junio firmó cinco contratos adicionales con una nueva rúbrica, “productos farmacéuticos-medicamentos antiinfecciosos” y el mismo importe individual, 10.560 euros. En resumen, el hospital cubrió de esta forma, camuflándolo bajo varias etiquetas genéricas, el suministro de Maribavir para todo el año, con 29 contratos por valor de 306.248 euros.

Una buena muestra de que los gestores hospitalarios no tienen dudas sobre las reglas que infringen es que, en algunos casos, adjudican decenas de contratos menores al mismo proveedor el mismo día, a sólo un céntimo del tope legal. A Fisher & Paykel Healthcare, el Gregorio Marañón le concedió 13 contratos de 14.999,99 euros el 9 de febrero de 2022. De diferentes materiales, reactivos, kits de detección. Al día siguiente, firmó con el mismo proveedor otra tanda de 11 contratos por ese importe al límite; esta vez adquirió implantes de columna y material de osteosíntesis, entre otros suministros. El 10 de febrero fueron 10 contratos más, de idéntico importe y materiales variados: electrodos y marcapasos, implantes e instrumental oftálmico. Un total de 34 contratos en sólo tres días, en el límite legal y para necesidades perfectamente previsibles y planificables.

A Medtronic, el Gregorio Marañón le fechó en un mismo día, el 27 de enero de 2022, 12 contratos de 14.999,99 euros, para adquirir desde marcapasos y electrodos hasta desfibriladores e implantes. El 28 de febrero dio salida a otros 15 contratos en el límite legal, también de consumibles diversos.

Pescado, huevos y misas

Pero el contrato menor fraudulento contagia a todo tipo de suministros. Los alimentos los adquiere el hospital con contratos menores de ese importe mágico. Por ejemplo, el pescado, fresco y congelado: tres contratos con fecha del 1 de agosto fueron a las manos de Disblamar SL. Esa misma fecha y ese mismo precio tienen los dos contratos para comprar huevos que firmó con G. Revilla Aves y Alimentación SL.

Incluso los servicios religiosos les son suministrados a los hospitales de Santa Cristina y Guadarrama por el Arzobispado de Madrid usando esta forma contractual. Y también los fraccionan. Al menos lo hizo el Hospital de Santa Cristina en 2025, con dos contratos por importe total de 16.375 euros, y en 2026, con otros dos que sumaban 16.992 euros. Superaban, por tanto, los 15.000 euros que marca la ley.

El Hospital Gregorio Marañón de Madrid, en una imagen de archivo.Comunidad de Madrid

Quizá resultado de la dejadez o de la sensación de impunidad, hubo en el Ramón y Cajal quien puso como objeto de 14 contratos menores subidos a la Plataforma de la Contratación “No usar – Artroscopia”. Fueron adjudicados a Smith & Nephew por un total de 28.007 euros, por lo que superaban el umbral legal. En otro contrato, concedido a Philips Ibérica, el funcionario sólo había consignado como objeto la siguiente frase: “No carga la batería, no funciona ni enchufado”. Se supone que debía corresponder a la reparación de algún aparato.

Se disparan a fin de año

Otras prácticas refuerzan las críticas de los interventores a la falta de planificación de lo que son necesidades recurrentes y previsibles, excluidas expresamente de los contratos menores. Porque los hospitales acuden a ellos en un buen porcentaje para cubrir los servicios de mantenimiento y reparaciones. No sólo los trocean temporalmente por meses, trimestres o semestres para que ninguno de ellos alcance los 15.000 euros con un proveedor que ha sido elegido a dedo, sino que, además, suelen repetir con ese suministrador varios años seguidos, algo también expresamente prohibido. Así hizo el Hospital Universitario de Móstoles, que firmó 24 contratos de 14.999,99 euros cada uno con Olympus Iberia para que le proporcionara el servicio de mantenimiento de sus endoscopias durante cinco años, entre 2020 y 2024.

Una costumbre más sujeta a sospecha. Los contratos menores de medicamentos se disparan a partir del mes de octubre de cada ejercicio. Lo ha comprobado Público en los datos extraídos de la Plataforma de la Contratación, pero también se lo recrimina la Intervención al Hospital Infanta Leonor en su informe de 2019: “Más del 50% de las entradas por contrato menor de 2018 lo hacen en el último trimestre del año”. Silvia Díez y José Manuel Martínez lo atribuyen a la mala planificación y a la necesidad de gastar todo el presupuesto antes de finalizar el ejercicio. Sanidad no ha respondido cuando este periódico le ha preguntado por el motivo del frenesí contractual de los hospitales al acabar el año.

Los contratos de obra son muchos menos, pero sufren idéntico troceo. La Gerencia de Atención Primaria los fragmenta por centros de salud o direcciones asistenciales. Se los adjudica a un mismo proveedor, pero cada centro de salud es un contrato que nunca rebasa los 40.000 euros. En el caso del Hospital José Germain (Leganés), a la arquitecta Ana Ortiz Carrasco le fueron adjudicados 25 contratos menores entre 2021 y 2025. Siete tenían como importe 15.000 euros, tres eran de 14.999,99 euros y dos de 14.999. Se le fraccionaron las obras del Centro de Salud Mental Infanto Juvenil, del Nuevo Hospital de Día Infanto Juvenil y de una cocina, de las Unidades Hospitalarias de Tratamiento y Rehabilitación, así como la rehabilitación de unas fachadas. Unos contratos eran para elaborar el proyecto, otros para llevar la dirección de la obra, otros consistían en una “modificación” del proyecto inicial… Además, se le adjudicaron otros con el objeto genérico “trabajos varios arquitecta”por un céntimo menos de los 15.000 euros.

El Infanta Leonor es uno de los hospitales más pequeños de Madrid, pero en 2017 adjudicó más contratos menores que La Paz, el mayor de la Comunidad.Ricardo Rubio / Europa Press

Un sector especial, o no tanto

El Hospital Puerta de Hierro envió sus alegaciones al informe de la Intervención General que le reprochaba en 2020 su abuso fraudulento del contrato menor. Y en ellas incluyó unas “reflexiones” en defensa de su gestión contractual. A su juicio, las “decenas de miles de contratos menores por valor de centenares de millones de euros” que adjudican los hospitales públicos en toda España no son el resultado de un fraude concertado, sino un indicio “potente” de que las leyes de contratos tienen “muy difícil aplicación directa en el sector sanitario”. Y ello se debe, en su opinión, a las “especiales características” de los servicios sanitarios, a la “inmediatez con que hay que prestarlos” y a las “particularidades” de quienes los proporcionan y reciben. De ahí que el hospital abogue por que en los procedimientos de licitación el sanitario sea considerado un “sector especial”.

Tanto Silvia Díez como José Manuel Martínez Fernández, que ha trabajado durante años en administraciones locales de Castilla y León, rechazan otorgar ese carácter singular a la contratación sanitaria. “Si está bien planificada, no debería haber tanto contrato menor”, replica la catedrática de la Universidad Autónoma de Madrid. Según su experiencia, los acuerdos marco y los sistemas dinámicos de adquisición –totalmente electrónicos– “funcionan bien y son rápidos” para el material sanitario ordinario. En otros casos, desde los guantes y las suturas hasta los uniformes de los sanitarios, basta con hacer licitaciones por lotes, sostiene. “Con el material genérico, no hay excusa”, remacha.

La Oirescon cifra en tres meses y 21 días la media del tiempo de resolución de un procedimiento ordinario. Pero José Manuel Martínez recuerda que el 90% de las necesidades se repiten todos los años, “y las de los hospitales son muy parecidas a las de los cuarteles o los ayuntamientos“. No es de recibo, recalca, que se repitan contratos menores ejercicio tras ejercicio para esas mismas necesidades comunes, en lugar de recurrir a otros procedimientos con concurrencia. “Falta planificación en todas las administraciones”, apunta. El Plan de Contratación para 2026 de la Consejería de Sanidad sólo incluye 61 contratos. Ninguno de ellos es de medicamentos, a excepción de las vacunas. El resto pretende cubrir servicios extrasanitarios, desde los vigilantes jurados hasta los servicios informáticos.

La Intervención General contestó a la digresión del Puerta de Hierro reproduciendo sucintamente los dictámenes de la Oirescon y las juntas de contratación del Estado y autonómicas, así como las advertencias del Tribunal de Justicia de la UE y de la Comisión Europea sobre la relación entre contratos menores y corrupción, y la necesidad de reducir el número de estos procedimientos sin concurrencia ni publicidad: el “elevado umbral para contratos de obras y servicios de menor cuantía” fue precisamente uno de los pecados de España que fueron señalados en 2013 por un informe de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) sobre corrupción en la contratación pública.